《采购法》的有关条文规定了集中采购机构的业务范围包括法定强制性业务和非强制性业务两个方面。必须看到,该法对集中采购机构非强制性业务范围的规定比较明确,是指采购人采购未纳入集中采购目录的采购项目,可以委托集中采购机构代理采购。但是,该法对集中采购机构强制性业务范围的具体规定却存有矛盾之处。该法第18 条第1 款规定“采购人采购纳入集中采购目录的采购项目, 必须委托集中采购机构代理采购”, 从中不难得出“采购人凡是采购纳入集中采购目录的采购项目,都属于集中采购机构的强制性业务范围”之结论。然而,该法第18 条第2 款接着又规定:“纳入集中采购目录属于通用的采购项目的, 应当委托集中采购机构代理采购;属于本部门、本系统有特殊要求的项目,应当实行部门集中采购;属于本单位有特殊要求的项目,经省级以上人民批准,可以自行采购。”可见,此款规定则将“纳入集中采购目录的采购项目”划分为通用项目和非通用项目,而且作了区别对待,容许采购人采购本部门有特殊要求的通用项目时,实行部门集中采购;采购本单位有特殊要求的非通用项目时,可以依法自行采购。这样,集中采购机构的强制性业务范围则又被缩小为集中采购目录中的通用项目,形成了不同条款之间的矛盾和冲突现象。
那么,在实务中,究竟以该法第18 条第1 款的规定为准还是以该法第18 条第2 款的规定为准,值得探究。依笔者之见,后者显与《采购法》确立的特殊原则相悖,因为该法“总则”第7 条第3 款关于“纳入集中采购目录的采购项目,应当实行集中采购”的规定相当明确,根本没有“除外”或者“限缩”意图。与此同时,从财政部2004 年颁布实施的《中央单位采购管理实施办法》有关规定来看,所谓部门集中采购,是指部门集中采购机构统一组织实施部门集中采购项目的采购活动,该办法还特别强调说明部门集中采购机构就是采购人。显而易见,部门集中采购名为集中采购,实质上仍是一种各自为政的分散采购。尽管《采购法》也规定部门集中采购可以委托集中采购机构代理采购,但这种任意性规范,约束力究竟有多大,值得怀疑。事实上,2003 年我国集中采购规模为1025 亿元,占采购总量的6 % ,然而自开始,我国的集中采购规模被逐渐压缩,分散采购规模不断扩大,而且愈演愈烈,这一现象必须引起高度重视。笔者认为,该法第18 条第2 款的规定,有违采购立法的整体设计思路,应当删除,以便维护法制统一,真正建立起“只要是纳入集中采购目录的采购项目,都必须委托集中采购机构代理采购”的规则,避免过多分散采购额度、部门集中采购机构不健全、脱离法律监督制约轨道,防止出现新的腐败。
关于集中采购机构的业务范围,还有一个敏感的问题是,采购人采购纳入集中采购目录的采购项目,是应当委托本地的集中采购机构还是容许其委托外地的集中采购机构代理采购,立法尚不明确。对此,有人认为,集中采购机构的服务对象是本级机关、事业单位和社会团体 。这种观点欠妥,直接与《采购法》确立的公开透明、公平竞争原则相抵触。因此,为了防止和杜绝采购中的地方保护主义,构建一个与市场经济体制相适应的公开、公平、公正的全国性采购大市场,应当容许采购人自由选择集中采购机构。